數(shù)字政府建設(shè)指南 | 體系篇
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本指南,基于數(shù)字政府建設(shè)的要求和趨勢,從多個角度闡述數(shù)字政府建設(shè)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和方式方法,包含涵義篇、體系篇、建設(shè)篇、經(jīng)驗(yàn)篇等內(nèi)容,供各位想從事了解或者已經(jīng)從事政務(wù)行業(yè)的人士參考。
本篇為體系篇,錯誤或不完善的地方,還請指正。
萬變不離其宗,無論是城市的發(fā)展、技術(shù)的革新還是需求的變化,數(shù)字政府的建設(shè)始終都圍繞和服務(wù)于政府職能的高效履行。
通過對政府體系的認(rèn)識和理解,能夠更好地幫助我們規(guī)劃和建設(shè)數(shù)字政府,推進(jìn)政務(wù)改革。
一、政府體系
1. 行政區(qū)劃體系
行政區(qū)劃,一般是指對行政區(qū)域的劃分。
《憲法》規(guī)定,中國實(shí)行“省級、縣級和鄉(xiāng)級”三級行政區(qū)劃,具體內(nèi)容如下。
全國分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。
1983年2月,中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》,對地市機(jī)構(gòu)改革提出了原則意見。
其中提到,以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為中心,以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ),逐步實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,使城市和農(nóng)村緊密地結(jié)合起來,充分發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢,互相依存,互相支援,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),全面規(guī)劃,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展,這是我們改革的基本目的和要求。
因此,在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),實(shí)行市管縣體制,在省、縣之間增加一級行政區(qū),實(shí)行四級制,具體內(nèi)容如下。
1) 省級行政區(qū)(一級行政區(qū))
省級行政區(qū)是中央人民政府直接管轄的最高一級地方行政區(qū)域,包括省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)。
2) 地級行政區(qū)(二級行政區(qū))
地級行政區(qū)是是介于省級和縣級之間的一級地方行政區(qū)域,包括地級市、地區(qū)、自治州、盟。
3) 縣級行政區(qū)(三級行政區(qū))
縣級行政區(qū)是中國地方二級行政區(qū)域,是地方政權(quán)的基礎(chǔ),包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)。
4) 鄉(xiāng)級行政區(qū)(四級行政區(qū))
鄉(xiāng)級行政區(qū)是地方三級行政單位,包括街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、縣轄區(qū)。
以廣東省為例,廣東省共轄21個地級市,除了東莞市和中山市沒有設(shè)區(qū)縣之外,其他地級市都有管轄和領(lǐng)導(dǎo)縣級行政區(qū)(如清遠(yuǎn)市截止2021年共2個市轄區(qū)、2個縣、2個自治縣、代管2個縣級市,有5個街道、77個鎮(zhèn)、3個民族鄉(xiāng));再以海南省為例,海南省現(xiàn)轄4個地級市(除儋州市沒有設(shè)區(qū)縣之外,其他3個地級市共下設(shè)10個市轄區(qū)),15個省直轄的縣級行政區(qū)(包括5個縣級市、4個縣、6個自治縣)。
除了以行政管理為導(dǎo)向的傳統(tǒng)的行政區(qū)域治理體制之外,還有一種以改革發(fā)展為導(dǎo)向的空間治理單元,即功能區(qū)。
功能區(qū),是在原有的行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上,在不同發(fā)展時期重新劃定區(qū)域范圍并在區(qū)域內(nèi)適用不同管理和經(jīng)濟(jì)策略的空間經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。功能區(qū)具體包括國家級新區(qū)(19個),經(jīng)濟(jì)特區(qū)(7個),開發(fā)區(qū)(219個)、高新區(qū)(145個)、自貿(mào)區(qū)(11個)等。
一般來說,功能區(qū)作為政府直屬區(qū)域,由地方黨委和政府派出管委會機(jī)構(gòu)直接管轄,即設(shè)立管委會辦公室,發(fā)揮一級政府的作用,其他類型的機(jī)構(gòu)也會相應(yīng)的重構(gòu)和整合,目的是精簡行政流程,提高工作運(yùn)行效率。
此外,也有功能區(qū)升級為行政區(qū)的例子,比如上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū),屬于市級管轄的行政區(qū)。
信息化的建設(shè)過程中,需要綜合考慮行政區(qū)和功能區(qū)之間的區(qū)別和聯(lián)系。舉個例子,在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中,要綜合考慮統(tǒng)計(jì)的維度是以行政區(qū)、功能區(qū)還是兩者皆有。
2. 組織架構(gòu)體系
《憲法》規(guī)定,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。
全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會(全國人大常委會)。全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)。
國務(wù)院(中央人民政府)是最高國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民政府是地方各級國家行政機(jī)關(guān),實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制,都由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),服從國務(wù)院。
此外,街道辦事處是縣級政府的派出機(jī)構(gòu),雖然不是一級地方政府機(jī)關(guān),但是它的行政職能相當(dāng)于一級政府,承擔(dān)基層管理職責(zé)。
國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分為辦公廳、組成部門、組成部門管理的行政機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及直屬事業(yè)單位。
下面,分別簡要介紹一下國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)以及以廣東省為例介紹地方政府的行政機(jī)構(gòu)。
國務(wù)院辦公廳,處理國務(wù)院日常工作的機(jī)構(gòu)。廣東省人民政府辦公廳,主要職責(zé)包含文電處理、會務(wù)、統(tǒng)籌改革、提供決策等內(nèi)容。
國務(wù)院組成部門,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理某一方面的行政事務(wù)、行使特定的國家行政權(quán)力的行政主體。廣東省政府組成部門包括省發(fā)改委、省教育廳、省公安廳、省司法廳、省衛(wèi)健委等機(jī)構(gòu),分別對應(yīng)國務(wù)院的國家發(fā)改委、教育部、公安部、司法部以及國家衛(wèi)健委。
國務(wù)院部委管理的國家局,主管特定業(yè)務(wù),行使行政管理職能,具有行政主體資格。在實(shí)際運(yùn)行過程中,組成部門和國家局之間的行政關(guān)系存在邊界模糊不清的情況。廣東省政府部門管理機(jī)構(gòu)包括省林業(yè)局(由省自然資源廳管理)、省能源局(由省發(fā)改委管理)、省中醫(yī)藥局(由省衛(wèi)健委管理)等機(jī)構(gòu)。
國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),主管國務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù),具有獨(dú)立的行政管理職能,屬于行政主體。直屬機(jī)構(gòu)和國家局之間具有一定的相似性,但是直屬機(jī)構(gòu)歸國務(wù)院直接管理,獨(dú)立性更強(qiáng)一些。廣東省政府直屬機(jī)構(gòu)包括省市監(jiān)局、體育局、統(tǒng)計(jì)局、政數(shù)局等機(jī)構(gòu)。
國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu),是非常特殊的一類機(jī)構(gòu),目前只有1個特設(shè)機(jī)構(gòu):國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(國資委)。廣東省國資委,依法對省人民政府授權(quán)管理企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管,依法履行出資人職責(zé),主要履行監(jiān)管職責(zé)。
國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu),職能是協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng),不具有獨(dú)立的行政管理職能,也不具有行政主體資格。廣東省政府辦事機(jī)構(gòu)包括省駐滬辦、省新聞辦。另外,省駐京辦不屬于辦事機(jī)構(gòu),屬于省政府的派出機(jī)構(gòu),具備獨(dú)立行政管理職能。
國務(wù)院直屬事業(yè)單位,不屬于國家行政機(jī)關(guān),而是國務(wù)院授權(quán),由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的社會組織,目的是提供各種社會服務(wù),滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要。廣東省政府直屬事業(yè)單位包括省科學(xué)院、省農(nóng)科院、省地質(zhì)局等單位。
3. 管理結(jié)構(gòu)體系
《憲法》規(guī)定,中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。
縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。
中央政府與地方政府的關(guān)系,主要體現(xiàn)為“條塊關(guān)系”。
所謂“條”,主要是指各級政府之間、各級政府組成部門之間的管理關(guān)系,也被稱為“條條”。
所謂“塊”,主要是指以行政區(qū)劃為界,同級政府之間、同級政府組成部門之間的管理關(guān)系,也被稱為“塊塊”。
各級政府組成部門之間的“條條”關(guān)系,以司法領(lǐng)域?yàn)槔?,從上到下管理的組成部門依次為司法部(最高主管部門)、省司法廳、市司法局、縣(區(qū))司法局以及街道司法所。比如司法部2019年8月份給各省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法局印發(fā)《司法所外觀標(biāo)識規(guī)范》,指導(dǎo)司法所規(guī)范化建設(shè),樹立司法所規(guī)范統(tǒng)一的整體形象。
同級政府組成部門之間的“塊塊”關(guān)系,以廣東省為例,從左到右的組成部門如省教育廳、省公安廳、省司法廳等部門共同對省政府負(fù)責(zé)。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八十三條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。
自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。
即:大多數(shù)地方政府的行政職能部門,需要接受 “條條”和“塊塊”的雙重領(lǐng)導(dǎo),既受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 又受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。一般“條條”是業(yè)務(wù)關(guān)系,“塊塊”是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)榈胤近h委和政府可以決定人事任免。
以縣(區(qū))教育局為例,既要接受市教育局的縱向的指導(dǎo),又要服從區(qū)委、區(qū)政府的橫向的領(lǐng)導(dǎo)。即地方政府主管地方職能部門的人、財(cái)、物,上級職能部門主管相關(guān)業(yè)務(wù)(事)。
除了雙重管理體制,還有一種垂直管理體制。垂直管理體制中,人、財(cái)、物、事的權(quán)力都由中央、省級或市級主管部門統(tǒng)籌管理。
中央垂直管理比如銀行,海關(guān),稅務(wù),安全,外匯、煙草等工作;省垂直管理比如工商、地稅、藥監(jiān)局等工作;市垂直管理比如環(huán)保工作,以廣州市為例,廣州市環(huán)保機(jī)構(gòu)改革及監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作基本完成,原各區(qū)環(huán)保局現(xiàn)改設(shè)為市生態(tài)環(huán)境局xx分局(市垂管)。
為部門規(guī)劃設(shè)計(jì)的信息化系統(tǒng),需要考慮垂直管理體制的影響,一般來說,重要的業(yè)務(wù)系統(tǒng)通常由中央部門或省市管理部門統(tǒng)一建設(shè)或者數(shù)據(jù)必須共享交換。部分保密性比較強(qiáng)的部門,有自己的網(wǎng)絡(luò)體系,如果涉及和其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)交換,需要考慮其他方式實(shí)現(xiàn)。
4. 政府職能體系
根據(jù)《中國大百科全書》的解釋,政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)按照一定的規(guī)章制度,在管理國家公共事務(wù)過程中所承擔(dān)的職責(zé)與所具有的功能的統(tǒng)一體。
政府的五大重要職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)包含宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),經(jīng)濟(jì)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警,反壟斷、反不正當(dāng)競爭,政府法治,政府財(cái)稅,金融管理,政府科技管理和服務(wù),“政府”三農(nóng)工作,審計(jì)監(jiān)督以及對外經(jīng)濟(jì)、出入境人員服務(wù)管理工作等職能。國務(wù)院發(fā)展改革委員會、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)就主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。
市場監(jiān)管包含行政執(zhí)法,行政監(jiān)管等職能。國資委、市場監(jiān)管總局等機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于市場監(jiān)管職能。
社會管理包含社會事務(wù),社會生活 ,社會組織等職能。國家民族事務(wù)委員會、公安部、民政部、司法部等機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于社會管理職能。
公共服務(wù)包含社會保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等職能。人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)健委、教育部、住建部、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部、鐵路局、民航局、郵政局、氣象局等機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于公共服務(wù)職能。
生態(tài)環(huán)境保護(hù)包含保護(hù)環(huán)境治理體系建立,行使所有自然資源資產(chǎn)所有者,行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法等職能。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。
從職能層級上看,高層級側(cè)重于宏觀決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督,低層級偏向于具體執(zhí)行和服務(wù)供給。
5. 政府工作體系
政府工作機(jī)制中,信息溝通是一個不可或缺的管理工作要素。對于信息的獲取、整理、加工和利用,是政府部門有效實(shí)現(xiàn)其管理職能的重要方式。
上級主管部門名義上有最終決定權(quán),但由于信息復(fù)雜、不易獲取、監(jiān)管手段疲乏等原因,下級部門實(shí)際上自主性很大,擁有“實(shí)際權(quán)威”。因此,行之有效的管理,取決于決策者所掌握信息的關(guān)鍵性,即信息機(jī)制。
信息機(jī)制的核心,主要是會議和公文, “上級的傳達(dá)”“下級的匯報(bào)”以及“平級的溝通”一定程度上都需要借助會議和公文這兩個載體。
會議一般包含傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹有關(guān)會議、重大決策、重要人事任免及有關(guān)人員獎懲、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用、部門工作、單位培訓(xùn)等事項(xiàng)。
公文的種類主要包含決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要共15種。一般情況下,不允許越級行文。
二、參考文獻(xiàn)
《中華人民共和國憲法》
潘小娟.《中國政府體制:結(jié)構(gòu)與運(yùn)行》
蘭小歡.《置身事內(nèi):中國政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》
周光輝 隋丹寧.《當(dāng)代中國功能區(qū):破解發(fā)展難題的空間治理創(chuàng)新》
景躍進(jìn).《當(dāng)代中國政府與政治》
李宜春.《論分權(quán)背景下的中國垂直管理體制》
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